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中國應急采購管理體系構建研究(三)

2020年07月14日 10:30 來源:中國政府采購報打印

 ——以國際應急采購經驗為鑒

■ 姜愛華 辛婷

應急采購的預判與預采購

事前預判并制定預案。在美國,所有行政機構都備有緊急情況采購預案,各部門按照自身可能遇到的問題及以往其他地區所遇到的危險情況進行危機預判,并適當組織演練,旨在熟悉程序的同時對預案設計進行調整完善。其預判內容涵蓋范圍較廣,包括各種緊急情況下需要的相關物資、工程和服務;不同緊急情況下采購的方式、合同條件、支付方式;不同緊急情況下需要支援的其他機構,與之簽訂的相關協議和需要明確的責任;緊急采購款項的來源和審批;緊急采購供應商名單的征集等多個方面。

簽訂預先采購協議。在緊急情況發生之前,美國采購管理機構便未雨綢繆地與供應商簽訂預先采購計劃意向書,采購雙方可就采購方式、合同條件、訂單內容、支付方式以及供應商可以快速響應的特殊條款等內容進行預先協商并簽訂預先采購協議。例如,美國聯邦制定的優先分配制度(DPAS)就是為實現國家緊急情況下的快速工業動員,而對預先已批準國防、應急準備和能源計劃的采購項目實施的優先分配與重點支持 。此外,放眼世界范圍內的重大疫情疫苗采購,在2009年甲型H1N1流感爆發之前,就曾有多國訂立了關于重大疫情疫苗采購的《預先采購協議》(APA),即在預設的重大疫情觸發之前,通過簽訂“休眠合同”并支付重大疫情預備費的形式,保持疫苗供應商與政府間采購合同的休眠和不可執行性,直至疫情真正來臨時采購合同立即激活,進而實現疫苗供應的全方位政府對接與充足供應;與此同時,APA協議條款的廣泛性還允許各國政府在疫情防控過程中保留一定的疫苗劑量,以預備尚未出現的變種疫情,充分體現出預先采購的高效性與靈活性。

緊急情況的認定與劃分

緊急情況作為公共采購活動中必須考量的因素,其分類標準與具體情形也因地而異。首先,從分類標準來看,法國《公共采購法典》將其區分為一般緊急情況和重大緊急情況兩大類。一般緊急情況通常是指采購方為避免不利后果發生而采取的相應行動,法典要求采購機關以客觀標準為依據,并說明使用緊急情況的理由;重大緊急情況的客觀認定標準則更加嚴格,法典將其描述為采購方無法預見的外部情況而導致的結果,所謂外部情況特別是指技術災難或自然災害。在此基礎上,法典還直接采納2015年歐盟委員會致歐洲議會和歐盟理事會《關于難民危機和相關公共采購訂立規定》通告中所列出的三項認定標準:事件的不可預測性、與現有程序性時限規定的不可調和性、該事件與緊急情況之間的因果相關性。而對于兩種緊急情況確定原則的理解,最高行政法院還給出了大量司法判例用以指導實際操作。其次,從具體情形來看,美國《聯邦采購條例》對緊急采購做出具體規定,在遭受網絡攻擊、核打擊、生化攻擊,提供國際災難援助以及總統發布緊急聲明或重大災難聲明時均可啟動應急采購程序,以簡化采購程序、提高采購靈活度。

應急采購方式與程序

一是采購方式科學化。美國《聯邦采購條例》規定,對于不超過簡化采購門檻的緊急采購,行政機構在緊急情況下可以進行單一來源采購,并通過書面文件對技術要求、價格合理性等內容進行充分信息佐證,在此基礎上針對不同采購金額分別設定不同層級的審批權限;而在某些條件下,還可以口頭征求建議采購,即允許采購官同供應商或承包商就口頭征求建議采購的原因、采購需求、采購價格、供應商聯系方式、履約具體日期等內容進行談判,是一種相對比較自由的采購方法。歐盟《公共部門采購指令》則將緊急情況作為適用具體采購程序的前提條件,指令第32條規定“在確有必要、采購人不可預見,以及公開性程序、限制性程序或帶談判的競爭性程序不能滿足時間要求的緊急情況下”,而只能由特定供應商提供工程、物資或服務的,采購人可以進行單一來源的協商采購,且無需事先公示相關采購信息,但緊急情況的正當性不能完全交由采購人當局來認定。在法國,重大緊急情況一旦形成,采購機關或者采購機構可不受采購金額和標的種類的限制,直接使用競爭性談判的方式開展應急采購活動,不需要進行公示公告和履行競爭程序。

二是采購流程靈活性強。對于一般緊急情況下的政府采購,法國的做法是著力縮短各個采購環節的過程期限,主要表現為縮短公開招標、限制性招標的時間期限,縮短競爭性磋商的期限、縮短提交補充材料的期限等方面;而對于重大緊急情況要求必須進行嚴格評估,在此基礎上訂立的政府采購合同可以省略必要的法定形式要件,以使得采購流程更加靈活快捷。美國則通過《聯邦采購條例》的形式規定,突發情況下必須簡化采購程序,具體可通過執行不等待公告時間、信函合同加速授權、免除電子資金轉賬、授予供應商預付款、免除投標保證金、采購卡計劃、開辟認證事項“綠色通道” 等靈活性措施以求不斷簡化應急采購流程、提升應急采購效率。

應急采購中供應商選擇辦法

一是保持應急采購供應商選擇的條件剛性。美國聯邦采購法規定采購合同只能授予那些完全符合法律規定的供應商,即滿足合法用工、生產、納稅、無欺詐與賄賂等違法行為的供應商,即便在緊急情況下,供應商選擇要求不能由此放松。

二是兼顧應急采購供應商選擇的廣泛性與公平性。美國聯邦政府要求在嚴格落實預先采購合同的基礎上,將未簽約供應商的供給意愿也考慮在應急采購范圍之內,在促進采購價格更加合理的同時,充分激發供應商供應熱情;此外,盡可能支持小企業參與應急采購活動,尤其對于傷殘退伍軍人或經濟上處于不利地位的婦女所擁有的小企業給予特別關照。

應急采購的合同管理

一是應急采購合同定價管理,主要表現為松綁采購定價權、科學選擇定價方法、靈活調整定價方式三方面。第一,重大緊急情況下,特別當合同客體涉及新技術或是具有潛在風險時,法國規定可賦予采購方以自主定價權,即以臨時價格簽訂合同的權利,采購方可不受采購目錄的限制與供應商進行場外交易,采購定價權由此松綁。第二,美國則在充分考慮突發狀況對生產供應直接影響及相關成本等因素的基礎上,合理設置固定合同價格法、時間+材料計算法、工時計算法三種定價方法。美國政府大多情況下倡導使用固定價格法,但該方法在原材料、雇工、運輸、服務等相關成本變化的影響下,對供應商來說意味著最高的風險和最大的責任;而另外兩種方法則主要應用于事先不能明確采購數量、服務和工程完成時間的情形當中,由此體現出應急采購合同定價方法選擇的科學性。第三,美國紐約州則規定緊急情況下,采購機構可通過不少于3個的口頭報價方式簽訂應急采購合同,但當合同價值達到限額標準時,其設立與放棄均需通過國家審計長辦公室(OSC)批準;而競爭定價失靈時,美國聯邦采購機構還可通過對照市場價格、即由采購相同項目價格或者同行業類似產品的價格確定采購價格,由此體現出合同定價方式可進行靈活調整這一特性。

二是靈活調整應急采購合同的內容與形式。合同內容方面,美國規定應急采購合同訂立之初,其條款符合當下情形即可,但隨著時間推移與情況發展,采購標書及合同條款均需隨外部環境變化及時進行調整改進。合同形式方面,法國直接使用競爭性談判方式開展應急采購活動的過程,不僅意味著對供應商的數量不做限制,同時還意味著對合同文件是否完備不做硬性要求,雙方可以交換信件的方式訂立合同,以此來縮短采購周期,提高采購效率;美國《聯邦采購條例》則規定緊急情況下,應急采購可直接省略采購公告或合同公告,只需在采購合同文件中對緊急情況加以注明即可。

三是創建響應式通用合同框架。緊急合同的目的是在沒有足夠時間進行競爭性招標的緊急情況下緩解燃眉之急,即集中精力迅速采購到當前最急需的商品或服務,同時最大程度地提高競爭與透明度,為此美國聯邦采購政策辦公室(OFPP)旨在緊急響應或部署之前構建起一個響應式合同的通用框架、制定好應急采購合同文本,以為將來緊急決策提供有用見解、提升緊急合同應用的迅捷性,其中包括應對緊急情況的一般性準則、緊急合同訂立雙方的機構概述以及緊急獲取貨物與服務的簡化采購程序等內容。這將既確保緊急采購文件規格和一般采購文件規格保持同樣的規范,又為合同訂立人員提供快速參考。

四是健全合同審查管理。美國聯邦采購政策辦公室指出應從檢查當前的采購合同審查程序,以確定如何應對緊急情況下快速應對合同審查程序;建立應急采購合同審查靈活性和提高采購限額標準有關的業務許可要求;了解緊急采購合同審查關鍵崗位的人員以及在緊急情況下如何與他們聯系等方面著手,不斷深化完善應急采購合同審查管理。

應急采購的信息公開機制

一般而言,緊急狀態下采購活動通常較難有效兼顧信息公開環節,從而導致社會監督相對不足,采購的公開性、公平性均會受到一定程度影響。而為有效解決這一問題,著力提升應急采購信息透明度,美國伊利諾伊州規定,其州內所有應急采購公告均需提供給采購政策委員會備案,并在合同授予后于相關采購網站頁面上公示至少3個工作日,緊急合同延期申請也需提交采購政策委員會,并在公眾聽證會召開前至少公示14 天,力求通過更加公開透明的采購信息公示機制來保證應急采購活動的公平性、可靠性與科學性。

應急采購的監督檢查機制

越是緊急情況,越需要采購的質量保障,有效的監督管理就顯得更加必要,因此需從多方面加強應急采購活動的監督檢查力度。

一是注重過程控制。一方面,力求明晰公告情形與登載要求。按照美國聯邦政府規定,對于高價值應急采購所采取的行動與決策,都應進行清晰明了、真實準確的情況說明與文件記載,以便于事后管理與審計審查開展。另一方面,實施采購備忘錄制度。借鑒歐洲法院20049月歐盟委員會訴意大利共和國一案的司法判例經驗,法國確立重大緊急情況下的采購備忘錄制度,即當采購方以重大緊急情況發生為由訂立合同實施采購行為時,需要采購方在合同之外另附一份文件對于當時的重大緊急情況進行專門描述,從而以備忘錄的形式為后續監管審查提供便利,充分發揮了限制公權力濫用、維護市場公平穩定的重要作用。

二是加強風險防控。一方面,注重采購項目評估。美國《緊急采購指南》強調根據應急采購效果設計出完備健全的評估指標體系并不斷調整改進評估方案。另一方面,美國還倡導建立風險管控委員會,充分運用政府部門人員、社會組織的智慧與力量,研究解決各類突發風險,不斷擴充應對策略的廣度與深度,力求減少重復采購、掃清采購障礙。

三是落實應急采購審計。為避免應急采購程序被濫用,美國伊利諾伊州規定在每個財政季度結束時,審計長需向立法審計委員會及州長提交一份完整季度應急采購清單,立法審計委員會將對這份清單進行審查,并在年度報告中予以公布。

(本文未完待續,作者單位:中央財經大學財政稅務學院)

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