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中國應急采購管理體系構建研究(四)

2020年07月14日 10:30 來源:中國政府采購報打印

    ■ 姜愛華 辛婷

在充分借鑒國際應急采購管理先進經驗、積極回應當前我國應急采購管理現存問題的基礎上,筆者試圖從法律制度、運行機制、人員與機構建設、配套保障等方面為我國的應急采購管理體系建設提出具體政策建議。

建立健全應急采購法律制度

一是著力將應急采購納入政府采購法律體系之中。鑒于應急采購的特殊性與緊急性,加之目前我國仍未出臺應急采購相關法律法規和規范性文件這一現實狀況,應著力加快應急采購管理法治化進程,將應急采購相關內容正式納入到現有政府采購法律體系當中,在細化明晰應急采購相關規則制度的基礎上,完善充實既有政府采購法律體系建設。這一方面要求在立法中明確應急采購的適用情形、運行流程及人員與機構配備等系列內容,另一方面還要求對突發事件下的哄抬物價等違法行為進行界定、處罰,在彌補既有政府采購法律制度欠缺與不足的同時,還為應急采購管理提供相應法律依據。此外,在應急采購法制化過程中,應對緊急情況認定這一內容進行重點明確,可在充分吸納其他國家緊急狀態判定經驗的基礎上,綜合考慮無法預見、不可調和性、產生消極影響等多種事件特征,力求將技術災難、自然災害、公共衛生事件等各類符合判定標準的緊急情況全部涵蓋在內,以充分保障應急采購活動開展的全面性與準確性,從而提升應急采購法律制度的實踐性與執行力。二是因地制宜地出臺相關規章制度。據了解,目前已有個別地方出臺自行采購操作指南和應急采購管理辦法,這既與國家簡政放權的時代背景相契合,又能夠有效提高應急采購的靈活性與規范性,今后應在全國范圍內逐步推開,并根據各地特點加以調整規范。

打造應急采購管理運行機制

第一,增強應急采購方式科學性。事前階段,重點運用預先采購方式。根據應急采購國際先進經驗可知,事前預判、制定預案與預先采購等做法均可在緊急事件發生之前未雨綢繆,增強供應保障。一方面,可按照應急采購目錄與相關部門委托,采取公開招標、談判方式確定協議定點入圍廠商及供應商,并將入圍供應商名單、入圍品目、產品參數、產能庫存、價格標準等信息在網絡平臺展示,形成穩定可靠的應急供應商隊伍,便于預先簽訂戰略協議。另一方面,可通過制定應急采購預案的方式,對尚未發生的突發事件提前做出預判并做好采購戰略部署,以切實提升緊急應對效率,完善應急采購環節建設。事中階段,科學選用采購方式。緊急情況下,可著力增強對單一來源采購、競爭性談判等方式的運用程度,但必須通過書面文件形式加以保障,并進行充分信息佐證,在此基礎上針對不同采購金額分別設定不同層級的審批權限;而在某些條件下,還可以嘗試采用口頭征求建議采購等簡易采購方式,充分適應應急采購的現實要求。

第二,兼顧應急采購程序的規范性與靈活性。首先,應急采購程序規范性角度。一是建立應急采購觸發機制。在準確定義、細化明確具體啟動情形的基礎上,提供研判案例輔助實踐操作,科學評估緊急狀況的風險級別與緊迫程度,并據此觸發相應采購級別應對機制,不同級別適用不同采購流程,簡化審批程序、縮短招標期限,為應急處理贏得時間,同時避免過度使用應急采購行為的發生,兼顧采購效率和競爭性。二是綜合考慮期間其他項目的采購程序。對于非應急項目,要盡量選擇網絡、電話、郵寄等非現場方式實施,可充分利用科技手段實現不見面遠程開標、評標;而對于確需在緊急狀態下組織現場評審會議的項目,組織集體討論時應允許采購人自行選擇專家、自行選擇開標地點,并適當精簡投標文件內容、簡化開標程序,避免設置述標等需要見面的采購環節。其次,應急采購程序靈活性角度。一是應急至上,重點明確采購基本原則。應急采購制度,應以滿足應急需求為首要目標,堅持簡單易懂、統一規范、保障前線的這一基本原則,這就要求建立采購“綠色通道”,依法采用協議供貨、定點采購以及添購方式解決緊急需求,減少和壓縮外部審批或者評審環節,取消一切不必要的繁瑣流程,力求通俗易懂、從快從簡,同時健全緊急采購內控機制,加強采購文件和憑據的管理,留存備查,以切實增強應急采購流程的靈活性。二是適時變通,實現采購事務集約化處理。充分發揮主觀能動性,促進公共資源的集約使用,在力求采購人“同類事項集中辦理”的基礎上,依法加強社會代理機構間的信息溝通和優勢互補,通過聯合采購等方式,將同類型采購項目合并實施,從而有效提高應急采購效率。除此之外,某些特定情況下還可通過緊急免除書面法律文件、延后市場調查與行情分析、支付供應商預付款等多種措施靈活簡化應急采購流程,增強應急采購靈活性。

第三,優化供應商選擇機制。一是市場為主,擇優選用。政府履行應急采購保障職能,歸根到底要依托市場與社會的供應能力。為此,應在穩定應急采購渠道的基礎上,盡可能多地獲得市場上的供應商信息,通過有效的競爭機制挑選出能力卓越的供貨商,有計劃地開發后備供應商力量、不斷完善供應補給鏈,并實行動態化與全面化管理,綜合分析、擇優選用,從而實現采購渠道的升級。二是重點突出,適當傾斜。盡可能支持小企業參與應急采購活動,以切實減輕企業負擔,幫助企業渡過難關、實現穩定發展;而當地域內突發臨時緊急情況時,應急采購也可適當向本地供應商傾斜,以充分節省采購時間與運輸成本。

第四,完善應急采購合同管理。一是強化應急采購合同定價管理。緊急狀態下,供應商各項成本通常比平時更高,價格控制由此成為應急采購的核心問題。一方面,可通過松綁采購定價權、靈活調整定價方式等方式提升應急采購合同定價的靈活性與高效性。另一方面,根據不同階段的現實情況來科學選擇定價方法、確定采購標的合理價格區間;為防止畸高畸低價格對市場秩序的干擾,還應設定最高或最低限價,從而有效控制采購成本;與此同時,還應在合理定價的基礎上建立網上價格監測監控機制并進行實時更新公示,從而指導供應商合理報價和采購人理性采購。二是放松應急采購合同內容與形式要求。合同內容方面,采購標書及合同條款應隨外部環境變化進行及時調整改進;合同形式方面,可適當放松對合同文件完備性的硬性要求,酌情省略采購公告或合同公告等非必要性內容,以此來縮短采購周期,提高采購效率。三是創建響應式通用合同框架。嘗試搭建起適用于應急采購的通用合同框架,此框架應涵蓋應對緊急情況需求的一般性準則、緊急合同訂立雙方的機構概述以及緊急獲取貨物與服務的簡化采購程序等內容,以備緊急狀態下采購合同的快速訂立與及時執行。

第五,構建應急采購信息公開機制。一是積極推進應急采購意向公開。采購人、采購代理機構應依法在應急采購平臺上及時、完整、準確發布采購信息,并鼓勵采用網絡手段進一步擴大采購信息發布范圍,以便更多潛在供應商知悉獲取商機信息,進一步提高應急采購透明度。二是建立應急采購信息網絡公示制度。盡管應急采購的緊迫性使得其信息公示難度較大,但這并不意味著緊急采購工作可以不受社會監督。大數據分析、人工智能手段、區塊鏈等電子信息新技術可以有效促進應急采購需求、采購結果以及合同履行情況等信息數據動態共享,將應急采購實況進行可視化展示,增強公眾參與知情權,以此來保證應急采購工作在陽光下有序開展。

第六,建立應急采購監督審查制度。應急采購不同于常規政府采購程序,其公開透明度和市場競爭程度通常不高,需要更加嚴格的過程控制措施與后續審查機制來防范采購風險。一是重視應急采購過程控制。在通過系列靈活性措施持續提升應急采購效率的基礎上,還應設法兼顧對應急采購活動的過程控制。一方面,應當建立起一套應急采購監督管理制度,做到對采購人與供應商內外兼防,從而保證應急采購依法有序開展。另一方面,注重項目風險防控,基于緊急狀態下供應商履約及其他各類突發風險明顯增大這一現實情況,可在成立應急采購風險防控委員會、合理設計評估指標體系的基礎上,不斷調整完善應急采購風險評估及應對方案,加強應急采購內控,以切實降低應急采購過程風險。二是建立應急采購后續審查機制。一方面,運用審計手段加強對應急采購項目的審查力度,為此采購人應盡可能在電子化平臺完成采購工作或者留存完整的采購行為記錄,包括緊急采購申請理由、采購決策、預算金額、供應商選擇、談判過程、采購合同和價格、資金支付等檔案材料,并保存紙質材料備份,以便電子設備受損等緊急情況下快速簽訂采購合同、順利完成供應并接受審計檢查與公眾監督。另一方面,從經濟效益、社會效益、環境效益等方面設計應急采購項目績效評價指標體系,力求在履約驗收環節中開展全方位績效評價,從而為今后政策改進、程序優化提供方向指引。

應急采購人員與機構建設

第一,加快專門機構建設,成立應急采購小組。緊急情況下,應快速成立臨時應急采購小組作為采購工作牽頭人和總指揮,負責本地區應急采購工作信息匯總和協調,指導本地區的應急采購工作;小組成員選用應力求科學合理,可抽調熟悉采購流程又具備專業知識的精干力量開展實務操作,從而突出專門機構的專業性優勢。

第二,壓實主體責任,完善人員配備。一方面,采購人、采購代理機構應提高責任意識,按照“誰組織、誰負責”的原則,統籌規劃和開展政府采購活動,積極推進各類政府采購項目在緊急時期內正常運轉。此外,重大疫情當前,采購人員在嚴格落實一般采購職責的基礎上,還應嚴格執行疫情防控的基本要求,嚴肅相關法律責任落實。另一方面,不同于一般采購,應急采購活動的順利開展還應當配備采購保障專員,主要負責應急物資采購的地區調配、順利運輸與科學分配等工作,由此增強應急采購各環節的效率性與完備性。

完善應急采購配套保障

第一,推動“互聯網+”應急采購建設。應急采購歸根結底也是一種采購,需要借助于大量信息交流與印證,以互聯網與大數據技術為基礎的“互聯網+”采購可有效提升應急采購效率、及時控制和消除突發公共事件的不利影響,還可以有效促進國家治理能力現代化。一是構建專門性的電子化應急采購平臺。參照中央國家機關集中采購品目,完善協議定點供貨制度,建立應急采購品目庫和供應商庫,將入圍供應商名單、入圍品目、產品參數、價格標準等信息在網絡平臺公布,便于緊急狀態時采購人直接與供應商對接商談,網上自動生成成交結果和交易合同,促進供需對接、滿足緊急所需,并不斷定期更新,優勝劣汰,從而借助信息化技術形成穩定可靠的應急供應商體系,實現全國統一的應急采購“一張網”。二是推行“不見面”辦事制度。突發公共事件特別是重大疫情期間,應進一步發揮電子采購優勢、盡量減少見面接觸情形,除電話咨詢外,供應商報名、獲取采購文件、提交響應性文件、開標、質疑、投訴、簽訂合同等采購業務均實行網上受理、網上審核、網上答復等;采購人、采購代理機構也應依法運用網絡信用系統查詢信用記錄,盡量減少對要求供應商提供非實質性材料的相關要求規定,使相關當事人“少跑腿、多辦事”。

第二,構建應急采購救助與儲備機制。一是設立應急物資采購基金。力圖從健全財政管理制度入手,單獨為應急采購設置相應救助基金項目,特定突發情形下,供應商可自發申請一定救助以確保應急采購合同的高效執行,相關財政部門應著力保障救助資金支出的效率和安全,將政府在應急保障中的職能定位從直接提供者主動轉變為多方合作保障的協調者和監督者。二是加快建立應急物資儲備庫建設。為彌補應急采購的不足之處,還應根據既有應急采購目錄和需求預案制訂應急物資儲備清單,組織建立數量充足、品類齊全的應急物資儲備庫,對保存周期長、使用量大的應急物資進行庫存儲備;對其他非常用性應急物資,可根據相關企業品牌、規模、資質和信用情況,與廠商或供應商簽訂產能儲備協議,通過協議供貨方式降低儲備成本,發生突發事件時,可按照政府指令直接將應急物資保障到位。

第三,注重橫縱向統籌協調。一是打破“縱橫”限制,建立部門協調與地區聯動機制。從部門協作方面來看,預算主管部門要發揮統籌協調作用,加強對下屬單位采購工作的管理和指導;專業性采購機構與協助保障部門間注重信息互通、保證步調一致;多部門合作執行應急采購計劃時,應靈活運用任務指派、部門協議等手段,建立高效協作關系。而從地區統籌聯動方面來看,則需要加強業務協同,鼓勵跨區、跨級接受委托,確保緊急時刻物資采購調配的地域互通性,適當情況下還可采用地區聯合采購的形式,以降低采購風險、提升采購效率。二是廣泛發動社會各界力量。對于大范圍、大規模、大批量的應急采購,需要齊心協力,各盡所能,實現全國上下整體行動。財政部門完善資金保障,發改、工信部門加緊企業動員,商務部門著力組織貨源,價格管理強化價格管控,社會民間組織與普通公民也應積極參與到緊急采購保障活動中,以全面穩定應急采購局面。

(作者單位:中央財經大學財政稅務學院)

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