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為《政府采購法》的修訂建言獻策

2020年07月17日 09:18 來源:中國政府采購報打印

     ■ 李爽

隨著政府采購制度改革的不斷深入,已經實施了近十七年的《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)已不能更好地適應我國實踐工作的需要,修訂《政府采購法》已迫在眉睫。財政部今年公開“財政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實施條例修訂列入其中。筆者以為,在國際環境較為復雜的當下,我國修訂《政府采購法》應當在充分堅持社會責任原則、保護國家經濟安全原則的前提下,審慎分析我國優化政府采購營商環境應明晰的問題、加入GPA所面臨的機遇與挑戰以及如何從法律層面有效控制地方政府債務。

修訂《政府采購法》應當秉持的原則

隨著我國加入GPA進程的不斷推進,面臨的外部形勢趨于復雜化,筆者以為,在此背景下修訂《政府采購法》除應遵循的一般法律制定原則外,還應充分考慮社會責任原則以及保護國家經濟安全原則來為國內政府采購市場的穩定保駕護航。

第一,是堅持社會責任原則。學術界通常將社會責任原則理解為“崇尚公共利益至上”,即將公共利益作為一切目標的首要考量因素。社會責任原則將經濟法理解為社會責任的本位法,它立足于社會整體視角下,既要在經濟發展中承擔起社會責任,又要在實現公共利益的過程中促進經濟發展。

改革開放至今,三十年來我國經濟發展迅猛,綜合國力日益增強。但隨之而來的貧富差距加大、社會矛盾日益凸顯、環境破壞嚴重等問題也層出不窮。在此過程中經濟法發揮了協調矛盾、平衡社會矛盾與經濟效益的重要作用。所謂經濟法,它旨在調整國家在管理、協調經濟生活和經濟實體在國家指導下進行生產經營活動中產生的經濟關系的法律規范體系?!墩少彿ā返牧⒎ㄗ谥际菫榱艘幏墩少徯袨?,提高政府采購資金的使用效益,維護國家利益和社會公眾利益,保護政府采購當事人的合法權益等。從其立法宗旨看,《政府采購法》屬于經濟法的范疇。因此,作為經濟法的一環,其制定與修改應該堅持社會責任原則。而就目前國際貿易摩擦增多的情形下,筆者認為社會責任原則應該貫穿《政府采購法》修改始終,以此作為基本原則與指導思想。

第二,保護國家經濟安全原則。經濟安全是保證國家整體安全的重要組成部分。為了維護國家經濟安全,政府往往會采取組合式措施,如對內制定維護經濟安全的法律體系,對外采取外交、軍事策略以及國際間的協定條約。目前我國已經初步形成了一個較為完善的經濟法體系,在穩定國家經濟安全問題上發揮著重要作用。上個世紀80年代以來,我國經濟發展勢頭強勁,由于經濟的快速發展,我國制定的某些經濟法領域法律規范存在階段性、滯后性,例如在建立社會主義市場經濟之初,我國頒布了《反不正當競爭法》《消費者權益保護法》《經濟合同法》《產品質量法》等,為了規范市場發展又出臺了《行政許可法》《公司法》。加之國際貿易摩擦及各國間關稅極大地不確定性因素導致我國國內經濟運行對外投資等方面受到不同程度影響。因此,需要加快制定、修改適用于當下經濟環境的法律規范以更好地發揮經濟法在保護國際經濟安全,為大眾謀福利。

《政府采購法》的修訂就必須考慮以保護國家經濟安全為原則。首先,現行《政府采購法》第九條就有這方面的規定:政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標,包括保護環境,扶持不發達地區和少數民族地區,促進中小企業發展等。其次,政府采購行為實際上也被認為成一種指引,政府通過自身的采購行為影響著社會的購買行為,國家經濟安全方向一定程度上也通過政府采購行為加以體現。最后,政府采購行為往往保護著國家最核心的利益,關系到民生及國家經濟命脈領域,政府采購行為更加注重平穩安全。

基于當前國際形勢修訂《政府采購法》應注意三各方面

第一,優化我國政府采購營商環境。2019年財政部發布的《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》明確要求:要促進政府采購領域公平競爭、優化營商環境,構建統一開放、競爭有序的政府采購市場體系。2020年開始,世界銀行《全球營商環境報告》也將政府采購列為正式評估指標。政府采購行為對提高我國整體營商環境起推動作用。政府采購優化營商環境主要以《政府采購法》相關規定為法律依據?;诋斍暗膰H形勢,即使中國與他國不存在貿易摩擦,長期競爭也不可避免。筆者認為,從內部防范金融風險優化營商環境可以使我們無論處于何種復雜的國際形勢和經濟沖擊都可以泰然處之。當前,我國政府采購領域一些地方存在妨礙公平競爭的情況,因此《政府采購法》的修訂要著重加入公平審查制度,提高政府采購過程透明度,完善救濟制度。目前的救濟制度存在程序復雜用時較長的弊端,為了保證供應商的合法權利可以及時獲得救濟把握商機,建立快速裁決通道有其必要性。

第二,審慎分析我國加入GPA的機遇與挑戰。20184月,習總書記宣布我國將加快加入GPA進程,加入GPA的談判主要涉及市場開放程度以及國內法律調整。因此《政府采購法》的相關內容成為主要調整對象。20191020日,經國務院批準,財政部經由我國常駐世界貿易組織(WTO)代表團,向WTO提交了中國加入《政府采購協定》(GPA)第7份出價,本次出價首次列入軍事部門,增加七個省份,增設了服務項目,調整了例外情形,開放程度進一步加深。這表明我國加入GPA以及維護多邊貿易的同時盡顯大國開放形象。值得一提的是,加入GPA是雙向的,這就意味著不僅國外的產品可能會成為我國政府的采購對象,我國產品也同樣可以進入國外市場。盡管筆者對我國產品的性價比充滿信心,但國內的蛋糕被“瓜分”后,面對國際大環境,我國產品能否順利打入別國市場受到國外政府采購機構的青睞,目前而言尚不明確。從市場自動調節能力來看,如果中國順利加入GPA,中國企業除了來自國內的競爭,還參與了國際競爭,優勝劣汰的市場調節倒逼國內企業升級創新,但是也不排除一部分正處于爬坡階段和剛剛起步的中小企業在國際市場中被吞噬。目前國際上對于加入GPA的相關政府采購內容并沒有明確和統一的規定,在接受加入GPA的既定原則的前提下,開放內容與開放程度主要通過出價談判確定。因此,我國在《政府采購法》修訂的過程中要注意與GPA相關原則相協調,把握好開放程度和范圍,在出價過程中充分利用GPA對發展中國家的特別對待,詳細列舉例外情形等據理力爭,審慎開價。

第三,從法律層面控制地方政府債務。政府隱性債務是指政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。政府債務風險會影響國家經濟安全社會穩定。有觀點認為,當前我國已進入了政府隱形負債的集中償債期,繼而在梳理好政府隱形債務并陸續清償后,該如何遏制政府隱形債務也成為當前需要思考的問題。目前,有些地方政府假借購買服務的名義變相融資時有發生,由此形成政府隱形債務。2017年財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》、2019年財政部公布《政府購買服務管理辦法》兩部文件對政府購買服務的行為進行了明確全面的規定。盡管政府采購與政府購買服務在制度上是銜接的,但建議《政府采購法》修訂時將政府購買服務行為的擦邊球和灰色地帶以法律形式進行規范。

基于上述建議修訂《政府采購法》對我國的積極影響

第一,促進我國政府采購營商環境公平健康發展。經過多年不斷地改革,政府采購領域貪腐現象已經得到遏制,不規范行為也在逐漸減少,但仍有完善的空間。

當前,我國政府采購行為的締約階段,學術界將之歸為行政范疇。換言之,在政府采購合同履行前的救濟程序是通過行政部門也就是各級政府財政部門負責處理,頗有“一家之言”的嫌疑。因此,有學者提出可以采取仲裁的形式解決此階段的政府采購糾紛。他們認為,仲裁機構作為一個獨立的第三方機構對于糾紛處理的公正性更加服眾。仲裁是目前國際商事領域普遍采用的解決經濟糾紛的有效途徑。美國政府采購中對仲裁的使用也非常廣泛,一裁終裁,速度快效率高,符合績效要求。另外,世界銀行營商環境評價體系中對政府采購解決糾紛的時間也會進行考核。因此筆者認為,修訂《政府采購法》時對救濟方式上進行改革和規范有利于提高政府采購環節透明度、廉潔性以及高效性,進而營造更好的營商環境。

第二,制定更加科學、合理地政府采購政策支持我國中小企業、社會福利性企業、少數民族企業符合我國國情,符合國際原則。

現行的《政府采購法》第九條規定:“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標,保護環境,扶持不發達地區和少數民族地區,促進中小企業發展?!钡?,扶持手段、方式、力度都沒有明確說明。盡管在2012年,財政部和工信部聯合印發的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》正式實施,其中采取預留采購份額、評審優惠、鼓勵聯合體投標和分包等方面都有意擴大中小企業的參與力度。但不少企業對此并不了解。在《政府采購法》修訂過程中該部分加以明確有利于促進中小企業對政府采購政策理解的加深。

另外,現有的GPA成員方,如美國、加拿大、日本、韓國等都將其定義的中小企業貨物或服務供應商排除在GPA適用范圍。美國規定,將涉及中小企業的政府采購視為例外情況。歐盟運用GPA對等開放原則,將有類似美國這樣規定參與方予以例外。還有一些國家出臺專門立法,利用政府采購規則降低中小企業進入政府采購市場的障礙等。鑒于此,我國在《政府采購法》修訂中,應該完善對中小企業、社會福利性企業、少數民族企業的扶持政策,以及明確保護中小企業的例外條款。

第三,控制地方政府債務積壓避免國內發生債務危機。遏制地方政府隱形債務和變相舉債的問題是規范政府購買服務行為是重要一環。如果《政府采購法》的修訂時在這方面加以規范制約,那么可以有效規避此類行為給政府財政帶來隱形負擔。

(作者系天津工業大學經濟法學在讀碩士研究生)

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